乌干达旅游规划实施指南
    乌干达旅游规划实施指南为采纳和实施旅游规划和发展计划制定了系统而具体的程序。

    背景信息

    我们在上一个案例研究中对乌干达的背景信息已经有了一定的了解，我们在这里简单地总结一下。乌干达位于非洲的中东部地区，是肯尼亚的内陆国家。乌干达有人口约1700万，全国有40多个文化部族。首都坎帕拉有居民将近50刀。乌干达吸引游客的地方在于它秀丽的自然风光，包括湖泊、河流、山川、雨林、热带草原以及各类野生动物。一些重要的特色景区包括莫契生瀑布、月亮山和大猩猩保护区。乌干达政府划出了10个国家公园，尽管其中大部分公园的旅游设施还十分有限。乌干达大部地区属热带草原气候，终年气候宜人。

    从20世纪60年代后期到70年代初期，乌干达的旅游业已经有了一定规模的发展。由于国内政治暴乱和政府政策的变化，乌干达的旅游业几乎是名存实亡，而且很多旅游设施和基础设施由于年久失修而衰退，甚至是遭到严重的破坏，很多野生动物被大量宰杀。从20世纪80年代中期一直到现在，乌干达开始了经济恢复和基础设施的重建工作，这其中也包括恢复旅游业的发展。野生动物的保护项目也在紧锣密鼓地进行当中。现在，虽然有些动物物种的数量还没有达到它先前的水平，但是数量已经增加了很多。

    乌干达政府的现行政策是要恢复旅游业的发展，使它成为国民经济发展的一个重要部门。同时，旅游业也被看做实现保护目标的一个重要手段。1991年，乌干达接待国际游客68000人次。然而，在这些游客中，只有约10000名的游客是进行假日旅游的，其余的都是商务游客、公务游客或其他游客。这些假日游客大部分都属于经济预算型游客。乌干达国内的国际援助机构可以为现在的很多游客提供到国家公园旅游的机会。

    20世纪90年代初，乌干达起草了旅游规划（联合国开发计划署和世界旅游组织／1993年／乌干达共和国旅游总体规划／第1、2、3卷／马德里：世界旅游组织乌干达旅游规划的方法是非常全面的，审查了旅游业发展的方方面面。发展战略重点强调旅游市场的开发必须遵循循序渐进的原则，因为在未来的几年里，旅游设施和野生动物的数量还十分有限。规划还引用了空间发展概念，在乌干达境内划分了几个旅游开发区——3个一级旅游景区，2个二级旅游景区和3个三级旅游景区。此外，规划还推荐了几条可行的旅游线路，这些旅游线路将所有的旅游开发区连接起来。最后，规划还提出了建立一个游客服务中心的建议，这样可以为游客提供信息服务、自然解读展示服务、旅游服务、医疗服务和商业设施服务。

    规划实施指南

    乌干达旅游规划把规划实施指南列为规划执行的一部分内容。这个规划实施指南把重点放在采纳和实施旅游规划项目的程序上。图35．1对这种程序进行了描述。在指南目的中指出，国家结构规划确定了旅游部门从1993年。2002年的规划战略租政策战略。这些内容已经被改编成第一个5年阶段优先行动计划。这个项目是规划实施的基础，它以具体的工程为范例表达了规划原则和分段标准。当然，这些工程要分配到一定的执行机构，并进行预算。

    规划指南还对如何确立国家旅游结构规划的权威性和地位提出了建议。规划必须获得权威性地位，而这种地位可以通过内阁审批获得。这需要通过两个步骤来完成。第一，首先要在原则上通过。应建立一个部委内部协调委员会，该委员会可以由规划所涉及的各个部委和机构的高级代表来组成。委员会要对规划建议进行详细的审查，提出相应的修改建议，交由内阁进行审批。审批主要是针对基本的规划原则和政策问题进行审批，没有必要扩大到具体的细节。

    第二阶段要求公共和私人机构的参与。在内阁批准之后，结构规划可以进行出版；在市场上销售，以及在图书馆和学校进行传阅，另外，媒体还可以对此规划发表评论。对于那些受结构规划影响较大的地区，要组织公共会议；同时还要在相关的私营旅游集团中组织对话协商。要把有关规划的所有正式评论都收集起来，起草一份报告，指出一些重要的问题交由部委内部协调委员会进行审查。委员会进行审查之后，将最终的结论交由内阁审批。任何通过的重要修改和变动都会以国家结构规划附录的形式出版。

    接下来，规划指南确定了行动和发展计划的审批程序。指南中明确指出，这个行动和发展计划是由一些有价值而且具有现实可实施性的工程所组成。然而，指南中还提到，这个项目对资源和预算都有很大的要求。因而，达成公共部门承担该项目的共识可能要耗费大量的时间，而且还可能引起争论。

    规划指南还建议部委内部协调委员会下设一个小型的发展计划专门委员会，负责审查推荐项目。指南提到了该专门委员会应由哪些机构的代表组成。专门委员会从整体的角度审查计划，平衡不同行动方案的社会经济效益，然后达成双方一致的共识。指南提出，计划的任何变动只能是有关工程进度方面的，而不应牵扯到计划中的具体工程。

    随后规划指南指出，以经过协商的计划为基础，旅游部主要承担如下的职责：

    •明确不同公共部门工程项目的行政执行机构。
　　•使这些执行机构了解这方面的职责。

    在与计划实施的有关部门进行协商之后，双方达成一致的修正建议。接下来，执行当局要起草前期预算，并且通过正式的手续递交进行审批，然后告知旅游部是否通过了该工程和预算，是否需要进行必要的修订。与此同时，还要明确哪些工程有可能需要补助资金和相关的资助机构。旅游部随后对这些预算结果进行核算，对行动和发展计划进行相应的完善。

    发展计划同样也对私人部门的工程进行了鉴别。通过前期可行性分析，这些选定的工程被认为是具有财政上的可行性的。旅游部将促进私营企业工程项目的协调发展，并且具体明确了这些工程的实施方案，起草了规划和设计摘要。这些摘要具体规定了如下的内容：

    •工程的性质，以及它的具体位置。
　　•工程的规模和最大范围，它的空间、设备和设施标准。
　　•设计和美化方针。
　　•出入要求，以及公用事业设施的标准。
　　•发展计划。
　　•以及其他相关的事务。

    起草之后，这个目录就应交由乌干达投资局进行审查。旅游部向投资局提出建议，所有与摘要一致的私人部门工程执行计划书都应优先考虑批准。批准的前提条件是在真正开始工作前把最初的草图规划和设计交由旅游部进行审批。规划指南还详细规定了在国家公园或其附近地区实施工程项目的具体程序。这些工程还涉及到对国家公园公益设施的考虑。指南提出建议，旅游部应和乌干达的酒店有限公司——几个老牌酒店的业主和管理者进行开诚布公的商谈，讨论革新酒店事宜。

    规划指南建议，旅游部应为促进私营部门投资旅游业开发一个项目。因此，应起草一份高质量的投资促销宣传册。宣传册应把设施工程的所有开发机会都明确出来。指南还具体明确了手册中应包含的信息。而且，所有参与旅游业的投资者，不论是国内投资者，还是国外投资者都有权阅读这个规划手册。

    规划指南重点强调了对规划进行监督和审查的重要性。这些工作应把重点放在以下3个方面的内容上：要对工程的进程和绩效情况进行持续的监督；要定期更新数据，对规划和计划进行必要的修订；要对规划进行阶段性的正式审查。在对规划进行监督的过程中，关键的一点是要收集大量可靠的数据，并且对它们进行分析。这些可以进一步确认或驳斥市场预测、游客特点以及他们的行为模式。规划研究包括建立综合旅游信息库的指导方针。

    针对发展计划的监督问题，要向部委内部协调委员会递交季度工程进度报告。这些报告可以包括工程执行延期、暂缓或取消的理由。根据这些报告，旅游部可以起草一份发展计划的年度评估，可以进行必要的更新并向下一个年度推进，于是一个滚动的5年规划项目得以确立。私人部门的工程执行也要通过各种渠道进行监督，指南对这些渠道的情况进行了描述。

    另外，规划建议对其进行一年两次的审查。审查中发现需要改进或修订的问题包括如下几个方面的内容：

    •预测5年～10年问游客的数量和特点。
　　•把游客的住宿设施和其他设施的情况列出清单。
　　•从修订后的预测角度对旅游设施项目进行评估。
　　•改变旅游开发区的重点或优先性的必要性。
　　•对外汇总收入和纯赢利的再次评估。

    规划指南建议，5年之后对规划进行一次重要的审查。到那个时候，旅游部门已经有了充分的发展，已经积累了足够的数据，因而能够为评估旅游业的进程和指导它的发展方向提供合理的基础。这样的调查包括规划研究涉及到的方方面面。然而，这个审查应被看做一个改进完善的过程，而不是一个起草新的旅游规划的过程。指南指出，审查的目的是要详细考核规划原则实施的有效性，而不是在整体上进行审查。根据审查结果，可以对规划进行必要的修正，并且针对下一个5年计划。

    结论

    乌干达旅游规划的实施指南是一个更为详尽的指导规划实施程序的方法。起草这样的一个规划指南已经变得越来越普遍了。由于各国在规划实施过程中面临的困难，起草这样的指南是非常合适的。这个规划指南是非常全面的，它把重点放在实施国家结构规划和行动发展计划目的执行程序上，以及公共和私人机构工程执行的程序上。另外，规划指南确定的审查开发计划书的程序中还使用了其他的实施方式，如运用发展标准和指导方针。

    因而，规划指南无可非议地指出内阁应通过国家结构规划，这样才可以确立规划实施的法律基础。这个实施程序究竟是分成两个步骤的（就向乌干达规划指南中推荐的那样），还是分成一个步骤的（在最初通过之前要经过公众的审查）取决于不同国家的特定环境。

    对行动发展计划的审查应尽可能的详尽，这样可以确保所有相关的部门都有机会参与到这个审查工作中，这样最终确定的计划可以均衡所有必要的考虑因素。要明确执行具体工程项目的责任方，要把这些工程合并到它们各自的项目中去。如果想使执行程序得到良好的协调，这些都是必不可少的内容。旅游部对这些工程的详细说明可以鼓励其他机构把这些工程以适当的形式纳入它们的计划当中。

    开发私营企业工程项目的方法也是可取的，这种方法将有助于促进这些私人工程和相关的公共工程的协调。同样，它还可以进一步确保私营工程符合规划和项目，并且能够满足既定的发展和设计标准。为了促进私营企业的投资，该方法还建议起草和分发一个普遍应用的标准投资手册。政府应对哪些地区分发这些手册，以及如何进行跟踪调查提供指导性建议。

    另外，指南对规划和计划的监督审查方面提出的建议也是非常重要的。一般来说，往往不会有这种进行到底的监督和审查。正像指南中所提出的那样，建立一个综合可信的旅游信息系统对实施规划监督是非常必要的。此外，把发展计划看成是一个滚动的计划，逐年进行更新完善，也是目前被广泛采用的审查方法。这样可以确保发展计划目的活力和现实性。在此基础上，指南还建议对基础规划进行一年两次的定期审查和5年一次的阶段性审查。这也是一个非常有效的办法，可以确保规划的持续有效性。根据审查的结果，可以对规划进行小幅度的调整。但是，规划的长远目标、政策和结构应维持不变。总之，所有这些方法在为乌干达带来巨大的社会、经济效益的同时，又为实现旅游业的可持续发展制定了框架。